Anticipiamo sul nostro sito il seguente articolo di Fulvio Costantino, in corso di pubblicazione sul prossimo numero della Rivista.

 

 

L’Amministrazione è uno degli assi portanti del PNRR. All’indomani della conclusione della seconda fase, e grazie al supporto dei dossier presenti sul sito della Camera dei deputati, ove sono elencate le misure adottate, vale la pena soffermarsi sulle riforme sin qui messe in atto, per una prima valutazione.

L’attenzione del PNRR è rivolta al processo di innovazione dell’amministrazione. Esso ha come fulcro la digitalizzazione, da perseguire in molteplici direzioni: dalla realizzazione di infrastrutture digitali, all’interoperabilità dei dati, all’offerta di servizi digitali, alla sicurezza cibernetica.

Per altro verso, l’innovazione, per potere realizzarsi, presuppone sul versante dell’organizzazione la valorizzazione delle capacità del settore pubblico e, dal punto di vista delle procedure, un processo di semplificazione. Ci occuperemo prima di questo secondo profilo, propedeutico al primo.

Le competenze. Sul versante dell’organizzazione, si richiede quindi da un lato l’immissione di nuove energie, dall’altro un rinvigorimento di quelle già all’opera.

In ordine al primo profilo, si è agito su tutte le fasi: dalla pianificazione alle procedure per il reclutamento.

Si è così provveduto alla creazione di una piattaforma per facilitare la pianificazione del reclutamento, ossia il portale inPA, che (ex art. 2 del D.L. 36/2022), che le amministrazioni (centrali e indipendenti) dovrebbero utilizzare dal 1° novembre 2022 per tutte le procedure di assunzione, e il cui impiego dovrebbe essere esteso anche a Regioni ed enti locali.  Si è previsto inoltre che le linee di indirizzo per le PA relative ai piani triennali dei fabbisogni di personale riguardino anche la definizione dei nuovi profili professionali (art. 1 del D.L. 36/2022), e si è intervenuto per favorire la mobilità orizzontale. (art. 6).

In ordine all’immissione, è stato previsto il reclutamento di profili tecnici (l’art. 10 del d.l. n. 44 del 2021 prevede 2.800 unità, l’art. 9 del d.l. n. 80 del 2021 almeno 1000 incarichi di collaborazione a professionisti ed esperti per il supporto agli enti territoriali). Si è voluto accelerare le procedure selettive per il reclutamento di personale a tempo determinato e il conferimento di incarichi di collaborazione per le amministrazioni titolari di progetti legati al PNRR, per una durata anche superiore a quella legislativamente imposta per la generalità dei casi di 36 mesi, purché non eccedente il completamento del PNRR e comunque il 31 dicembre 2026,  ed è stata prevista una nuova procedura semplificata per lo svolgimento dei concorsi pubblici (CERCA, art. 10 del D.L. 44/2021 e art. 35-quater del D.lgs. 165/2001, introdotto dal D.L. 36/2022).

In merito al secondo profilo, invece, ossia la formazione di coloro che sono già dipendenti, per un verso il Piano strategico “Ri-formare la PA” ha agevolato l’iscrizione dei dipendenti a corsi di laurea e master presso le università italiane e previsto borse di dottorato; per altro verso sono stati avviati programmi formativi relativi al PNRR.

La valutazione di quanto deciso è decisamente positiva: si è intervenuto su tutta la “filiera”, dalla pianificazione all’aggiornamento. Sui bisogni dell’amministrazione ci sono numerosi studi e ricerche, che hanno segnalato le necessità di abbassare l’età media dei pubblici impiegati e di introdurre nuove e diverse professionalità, in particolare per implementare l’innovazione[1]. Si può perciò discutere se si sarebbe potuto fare di più o meglio, in un contesto in cui la congiuntura del PNRR indebolisce l’obiezione relativa alla carenza di risorse, comunque sempre insufficienti, ma si è certamente agito nella giusta direzione.

Al tempo stesso, si tratta di misurarsi con problemi annosi e irrisolti, quali l’introduzione di nuovi strumenti, che generalmente vengono introdotti con ritardo, estesi con eccessiva lentezza a tutti gli enti da coinvolgere, e che spesso o entrano a regime con eccessiva lentezza, in maniera non omogenea, o falliscono nei propri obiettivi per errata progettazione, inadeguatezza dello strumento, o per la resistenza di chi lo dovrebbe applicare: in questo senso, ci si augura che il portale INPA non sia semplicemente un motore di ricerca dei concorsi pubblici, ma che davvero possa funzionare come strumento di pianificazione dei fabbisogni della PA.

Semplificazione normativa. In ordine alla semplificazione, possiamo distinguere tra semplificazione normativa e semplificazione amministrativa.

In merito alla prima, anzitutto è stato ristrutturato il sistema degli uffici che si occupano di semplificazione normativa, nel tentativo di ottenere risultati utili per il PNRR e di non creare sovrapposizioni. È stata istituita un’Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione (art. 5 del d.l. n. 77 del 2021, convertito, dalla legge n. 108 del 2021), nell’ambito del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri, per individuare gli ostacoli all’attuazione del PNRR derivanti da disposizioni normative e proporre rimedi, sulla base delle segnalazioni dalla Cabina di regia. L’Unità può anche elaborare un programma di azioni prioritarie e promuovere iniziative di sperimentazione normativa, alla luce delle migliori pratiche internazionali o delle proposte di soggetti pubblici e privati. La sua ragione di esistenza è legata a doppio filo al PNRR.

In secondo luogo, si è intervenuti sul funzionamento dell’Ufficio per la semplificazione e la sburocratizzazione del Dipartimento della funzione pubblica, che collabora con l’Unità per la regolazione, con interventi strumentali sia al PNRR che alla predisposizione di un’agenda condivisa con gli enti territoriali di pianificazione annuale di interventi (art. 5 comma 5).

In terzo luogo, l’art. 38 ha ridenominato l’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione della Presidenza del Consiglio dei ministri “Unità per la semplificazione”.

In relazione alla semplificazione normativa, il Piano indica tra le sue finalità: una adeguata istruttoria preventiva degli interventi normativi del Governo; una più attenta analisi e verifica di impatto della regolazione; una maggiore attenzione alla chiarezza, comprensibilità e accessibilità della normazione; una riduzione del gold plating (fenomeno per il quale l’implementazione nazionali della normazione europea produce vincoli ulteriori rispetto a quelli necessari). Inoltre, esso fa riferimento alla semplificazione delle norme in materia di appalti pubblici e concessioni, ambiente, edilizia, urbanistica e rigenerazione urbana, investimenti e interventi nel Mezzogiorno, e invita all’attenzione sulle norme che alimentano la corruzione.

Anche su questo profilo, il piano è corretto e le misure appropriate. Tuttavia i mali cronici dell’ordinamento italiano non sono facilmente estirpabili dal calamo: analisi di impatto della regolazione, verifiche dell’impatto della regolazione, analisi tecniche sono troppo spesso letture trascurabili, per il decisore come per l’operatore. Ancora, nonostante il profilo sia oggetto di attenzione da tempo, non è affatto percepibile alcun miglioramento in ordine alla chiarezza e alla comprensibilità della legislazione. Gli sforzi di semplificazione delle norme sono spesso vanificati da regolamenti, decreti e provvedimenti che complicano il quadro interpretativo, nonché da altre norme successive che prevedono deroghe, innesti, altri istituti, che rendono arduo il compito dell’interprete e impossibile la vita al cittadino.

Inoltre, se si discute di semplificazione normativa, la complessità dei rapporti di forze in Parlamento e Governo (per cui si preferiscono formule ambigue nelle norme, perché in grado di accontentare tutti), nonché la breve durata media di quest’ultimo (per cui ogni nuovo esecutivo ritiene di dovere intervenire su quanto compiuto dal precedente), sono fattori che impediscono una produzione normativa avente i caratteri della chiarezza, comprensibilità e coerenza.

Semplificazione amministrativa. In ordine invece alla semplificazione amministrativa, della quale si è già trattato su questa rivista recentemente, gli insufficienti successi delle molteplici riforme avvicendatesi negli ultimi tre decenni sono ricondotti dal Piano agli inadeguati interventi organizzativi e agli investimenti limitati nel personale, nelle procedure e nelle tecnologie.

Le finalità non mutano rispetto a quanto già noto: bisogna ridurre i tempi delle procedure, liberalizzare, ridurre o eliminare gli adempimenti, ristrutturare e adattare alla digitalizzazione i procedimenti. La strada, anche in questo caso, è tracciata da tempo.

Col decreto-legge n. 76 del 2020 (c.d. decreto semplificazioni), da inquadrare nell’Agenda per la semplificazione 2020-2023, sono state semplificate le procedure più legate al PNRR: VIA e VAS, l’autorizzazione di nuovi impianti per il riciclaggio dei rifiuti, l’autorizzazione per le energie rinnovabili, l’efficientamento energetico degli edifici, la rigenerazione urbana. In questo caso, il PNRR è servito per intervenire in maniera ancora più incisiva di quanto non si sia fatto in passato, per la necessità pratica di raggiungere i risultati della realizzazione degli interventi.

Per altro verso, però, si è anche operato sugli istituti generali del diritto amministrativo: la conferenza di servizi, il silenzio assenso e i poteri sostitutivi, le semplificazioni in materia di opere pubbliche. Sotto un certo punto di vista, questi interventi sembrano suggerire che la normativa pregressa andasse bene in assenza di risorse e della volontà/necessità di realizzare opere, come se il diritto amministrativo fosse parte dell’impianto di un paese che non si preoccupa di essere immobile.

Anche la legge annuale per la concorrenza si è occupata di semplificazione, mediante la previsione di decreti legislativi di ricognizione dei regimi amministrativi delle attività private e di eliminazione delle autorizzazioni e degli adempimenti non necessari non giustificate da motivi imperativi di interesse generale (articolo 26), così da estendere i casi di silenzio-assenso, SCIA o mera comunicazione, attraverso operazioni di mappatura, catalogo dei regimi, ristrutturazione delle procedure, predisposizione di una modulistica standardizzata. Anche in questo caso si è seguito un percorso che è iniziato con la legge cd. Madia di riforma della pubblica amministrazione (l. 124 del 2015), che della ricognizione dei regimi ha fatto un pilastro per tentare di attuare le norme già presenti su liberalizzazioni e semplificazioni.

Ci si è poi occupati, nel decreto semplificazioni (artt. 6 e ssg.) di infrastrutture ferroviarie e edilizia giudiziaria, di progetti nelle zone economiche speciali, di alloggi e residenze per gli studenti universitari; di digitalizzazione della logistica. Si è prevista la digitalizzazione delle procedure per edilizia e attività produttive, mediante i relativi sportelli unici, da adottare con la definizione di standard tecnici comuni di interoperabilità, sulla base del principio “once-only” (“una sola volta” devono essere chiesti i documenti): come noto, gli sportelli unici hanno funto troppo spesso da strumenti di raccolta di documenti, forniti dal cittadino, che aveva il compito di reperirli presso le diverse amministrazioni, invece che da interfacce che operano in autonomia per semplificare la vita ai cittadini.

L’investimento in questa area è consistito nella creazione di una task force temporanea (3 anni) di circa 1.000 professionisti a supporto tecnico delle amministrazioni locali nella realizzazione delle riforme di semplificazione dei procedimenti e nella gestione delle nuove procedure.

In ordine poi al rispetto dei termini di conclusione dei procedimenti, si prevedono monitoraggi automatizzati: a tal fine si è proceduto a sviluppare linee guida condivise con gli enti territoriali, e a prevedere il supporto dell’ISTAT per il metodo e di società terze per la rilevazione, con la creazione di un portale in cui pubblicare i dati. All’attenzione per i risultati sono poi riconducibili la responsabilizzazione premiale dei dirigenti e un nuovo sistema di gestione delle performance legato ad incentivi per i dipendenti. Queste misure hanno il carattere comune di guardare ai risultati dell’azione amministrativa, aspetto imprescindibile per misurare lo stato di salute e di democraticità di un ordinamento.

Digitalizzazione. L’ultimo versante è quello della digitalizzazione della PA, in cui il ruolo principale è assunto dal Ministro per l’innovazione tecnologica e la transizione digitale. In questo settore trasversale sono molteplici gli interventi che riguardano l’amministrazione.

E si può, parallelamente, misurare come essi operino in tutte le direzioni. Anzitutto, ci si è mossi per trasformare le amministrazioni, e agevolarne la trasformazione stessa, con risorse e semplificazioni. Sono in corso di digitalizzazione molte amministrazioni centrali: Ministero dell’Interno, Ministero della giustizia, Ministero della difesa, INPS, INAIL, Consiglio di Stato e Guardia di finanza. Viene prevista dall’art. 9 dell’art. d.l. 80/21 l’assunzione di esperti di supporto e l’art. 10 prevede il supporto di esperti presso la struttura della Presidenza del Consiglio competente per l’innovazione tecnologica e la transizione digitale, per l’attuazione degli interventi di digitalizzazione previsto dal PNNR e presso l’AgID. Per facilitare il processo, sono state previste semplificazioni per le procedure di acquisto di beni e servizi informatici strumentali (d.L. 77/2021, art. 53), con una centralizzazione dei controlli legati agli acquisti del PNRR (mediante il ricorso all’affidamento diretto, l’interoperabilità tra le banche dati gestite dagli organismi di certificazione che verificano i requisiti, il fascicolo virtuale dell’operatore economico).

Tra gli strumenti a supporto delle amministrazioni, l’art. 28 del D.L. 36/2022 ha previsto la costituzione della società di sviluppo di software “3-I spa”, a capitale interamente pubblico, al servizio di INPS, INAIL, ISTAT, Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero del lavoro e delle politiche sociali e altre amministrazioni.  Inoltre, è stata attivata la realizzazione della piattaforma per PA Digitale 2026, col compito di fornire le informazioni alle PA destinatarie degli interventi di digitalizzazione, l’accesso alle risorse del PNRR destinate alla trasformazione digitale, il monitoraggio e la rendicontazione delle missioni e componenti del PNRR di competenza del Dipartimento per la trasformazione digitale.

In ordine alle infrastrutture di digitalizzazione, per un verso sono particolarmente rilevanti gli interventi sulle reti a banda ultra larga, di cui usufruiscono sia i cittadini che le amministrazioni. Per altro verso, si punta a fare in modo che sistemi, serie di dati e applicazioni della PA siano ospitati con preferenza in strutture Cloud. Sulla base della strategia del 2021, si prevede la realizzazione di un Polo Strategico Nazionale (PSN, per il quale l’assegnazione della gara si dovrebbe concludere entro l’anno), infrastruttura cloud pubblico-privata, così che le amministrazioni possano scegliere tra il PSN stesso o i cloud disponibili sul mercato. Sono stati intanto adottati il regolamento di sicurezza, e, ex art. 29 del D.L. 36/2022, si è stabilito che le pubbliche amministrazioni possono acquisire i servizi cloud infrastrutturali in deroga ai limiti di spesa per l’acquisto di beni e servizi. Rimane aperto il tema della migrazione dei dati e delle applicazioni delle 12.000 PA locali (scuole e strutture sanitarie comprese) verso un’infrastruttura cloud da scegliere tra ambienti certificati.  Per inciso, il tema dell’uso dei dati e dei servizi in cloud si lega al tema della sicurezza: come si può immaginare, l’idea che le amministrazioni non tengano per sé i dati in silos che non comunicano all’esterno, ma li riversino o comunque li trovino sulla nuvola, pone il problema in maniera evidente. Infatti il decreto-legge 14 giugno 2021, n. 82 ha definito l’architettura nazionale e istituito l’Agenzia per la cybersicurezza nazionale (ACN).

L’altro aspetto importante della digitalizzazione è costituito dalla comunicazione tra amministrazioni e tra amministrazioni e cittadini. Per consentire l’interoperabilità e la condivisione di informazioni secondo il principio dell’once only si punta alla Piattaforma Digitale Nazionale Dati (PDND) (art. 50-ter del CAD), per la condivisione dei dati, e allo Sportello digitale unico (regolamento (UE) 2018/1724) armonizzato a livello di Unione, per procedure e servizi. Le camere di commercio organizzano un servizio di collegamento telematico con la PDND per i controlli e certificati (art. 28 del D.L. 152/2021).

In ordine ai servizi digitali per i cittadini, per renderli più accessibili, si è proceduto all’ampliamento delle modalità di accesso al domicilio digitale, di sistemi di pagamento elettronico e di completamento dell’Anagrafe nazionale della popolazione residente (ANPR) (art. 27, co. 1 e 2, del D.L. 152/2021), la PA può erogare benefici economici tramite la piattaforma PagoPA (ex art. 28-bis del D.L. 152/2021, può), è in corso la sperimentazione dei servizi Mobility as a Service for Italy (MaaS) in alcune città italiane; è stato adottato il regolamento sulla piattaforma per la notificazione degli atti della pubblica amministrazione (DPCM 8 febbraio 2022, n. 58, in attuazione dell’art. 26, comma 15, del D.L. 76/2020). Con tali strumenti, si è cercato di facilitare ai cittadini il più possibile il ricorso agli strumenti digitali.

Ma sono stati pensati anche degli strumenti di sussidio, per ridurre il digital divide, che non riguarda solo le zone non raggiunte dalla connessione ad alta velocità o gli anziani, ma tutti coloro che non sono in grado di avvalersi delle tecnologie digitali: si è previsto il progetto Polis (art. 38 del DL 50/2022), affidato a Poste italiane, per rendere accessibili i servizi delle amministrazioni in modalità digitale nei comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti tramite uno “sportello unico” di prossimità situato nel territorio del comune. Il Servizio Civile Digitale, avviato in via sperimentale nel 2021, all’interno del Servizio Civile universale, ha previsto l’impiego di più di 1000 volontari nella fase iniziale e più di 2000 nel 2022, per aiutare gli utenti ad acquisire competenze digitali di base (Decreto del Capo del Dipartimento per le politiche giovanili e il Servizio civile universale 7 dicembre 2021, n. 761). Sempre in quest’ottica, il D.L. 77/2021 (art. 38, co. 2 e 3) ha introdotto il Sistema di gestione deleghe (SGD), che consente a chi non possieda una identità digitale di delegare l’accesso per proprio conto a servizi on-line. Così come l’art. 29 del D.L. 152/2021 ha istituito il Fondo per la Repubblica Digitale, alimentato da fondazioni bancarie, per i progetti di accrescimento delle competenze digitali.

La digitalizzazione inoltre coinvolge anche altri settori regolati e gestiti dall’amministrazione: le infrastrutture, tra cui quelle energetiche e dei trasporti, con sistemi di monitoraggio con sensori e piattaforme dati (Missioni 2 e 3); l’istruzione, in termini di programmi didattici e qualità degli edifici (Missione 4); la sanità, nelle infrastrutture, nei dispositivi (ad es. Fascicolo sanitario elettronico – FSE); le procedure dei contratti pubblici.

Anche con riferimento alla digitalizzazione, in ultima analisi, si è tentato di intervenire su tutti i profili interessati, per realizzare il cambiamento di cui il Paese ha bisogno.

Difficile trarre conclusioni, visto che il percorso non è ancora concluso. Si può essere scettici sugli esiti delle riforme, visto che si è abituati a misurazioni del tasso di complicazione, che segnalano come quest’ultimo non accenni a diminuire; del tasso di digitalizzazione, che risulta sempre più basso rispetto degli altri paesi; dell’età e delle competenze dei pubblici impiegati, che si rivelano sempre inadeguate alle sfide da fronteggiare. E’ pur vero però che si tratta di questioni che non si possono risolvere con una sola legge e con la sua (spesso insoddisfacente) implementazione, ma che richiedono a tutti un impegno continuo, rispetto al quale però certe fughe in avanti, come quelle occasionate dal PNRR, non possono far male, soprattutto in quanto aiutano a diminuire la distanza, che talvolta appare incolmabile, con chi ci precede.

[1] S. Cassese, a cura di,  Le riforme della pubblica amministrazione nella XVII Legislatura. I motivi ispiratori, i risultati conseguiti, gli obiettivi da raggiungere, Aspen Institute.