Dai saggi molte ipotesi. Parola alla politica

Il 17 settembre è stata consegnata al Presidente del Consiglio, con un mese di anticipo rispetto al previsto, la relazione della Commissione per le riforme costituzionali istituita lo scorso 11 giugno dal premier stesso per l’elaborazione di proposte, suggerimenti ed ipotesi circa la revisione della seconda parte della Costituzione. La Commissione, composta da 36 membri e 7 redattori (tutti costituzionalisti e studiosi, di orientamento politico trasversale), ha svolto il proprio il lavoro in dieci sedute, nel corso delle quali sono stati presi in esame i principali “capitoli” di una possibile riforma. Il documento conclusivo è diviso in 6 parti: bicameralismo, procedimento legislativo, titolo V, forma di governo, sistema elettorale, istituti di partecipazione popolare. L’approccio della Commissione è stato quello di analizzare la situazione istituzionale italiana, evidenziandone criticità e formulando rilievi sulle possibili via di uscita. Su molte questioni emerge una discussione che ha tenuto conto delle diverse opinioni in campo, e per tale ragione le proposte si presentano con un contenuto materiale aperto a diverse ipotesi.
In merito al bicameralismo paritario la Commissione sottolinea la necessità di un suo superamento, differenziando struttura e funzioni di Camera e Senato. Con riguardo alla prima si prevede che divenga l’unica “Camera politica”, eletta direttamente dai cittadini e luogo della fiducia al governo e dell’attuazione dell’indirizzo politico. Il secondo, invece, diventerebbe una Camera di rappresentanza degli enti territoriali, con accresciute funzioni di controllo verso l’Esecutivo (sindacato ispettivo e inchieste parlamentari), ma senza la possibilità di defenestrarlo con un voto di sfiducia; secondo l’opinione prevalente, il nuovo Senato verrebbe eletto in via indiretta, in parte dai Consigli regionali e in parte dai Consigli delle autonomie locali (a garanzia dei Comuni): ma i senatori verrebbero individuati al di fuori dei consiglieri regionali e comunali, per evitare commistioni di ruoli. Sarebbero membri di diritto, invece, i Presidenti delle Giunte regionali. Un Senato, dunque, a composizione mista e a suffragio di secondo grado. Era la proposta presentata in Assemblea costituente dai rappresentanti del Partito repubblicano, che però non conobbe esito positivo.
Per entrambi i rami del Parlamento si suggerisce una notevole riduzione della membership, passando dagli attuali 630 deputati a circa 450-480, e da 315 senatori a 150-200. Al procedimento legislativo è dedicato ampio spazio nella relazione, per renderlo adatto al bicameralismo differenziato, stabilendo un diverso grado di partecipazione di ciascun ramo sulla base di un criterio non più basato sulle materie (come avvenuto nelle precedenti proposte), ma sulla procedura da adottare per l’approvazione delle leggi, che vengono classificate in quattro categorie: a) leggi costituzionali e di revisione; b) leggi organiche; c)leggi ordinarie bicamerali; d) leggi ordinarie. Le prime sarebbero sottoposte alla deliberazione di entrambe le Camere con pari dignità, quelle organiche (intese come leggi di attuazione diretta di istituti previsti in Costituzione, come, ad esempio, la legge elettorale) verrebbero approvate in via definitiva solo dalla Camera, con il quorum della maggioranza assoluta. Le leggi bicamerali, invece, relative al rapporto tra centro e periferia dello Stato e agli obblighi comunitari, seguirebbero l’attuale procedura legislativa. Infine, per le leggi ordinarie viene previsto un meccanismo che premia la Camera di rappresentanza della nazione, attribuendole l’iniziativa e il voto finale, seppur con possibilità per il Senato di esercitare un “potere di richiamo” sui progetti di legge, traducibile in un veto di carattere sospensivo – entro un termine temporale limitato – superabile dalla Camera con una nuova deliberazione.
Altra novità espressa in materia di procedimento legislativo è la “proposta del voto a data fissa”, che il Presidente del Consiglio potrebbe chiedere alla Camera in relazione ai progetti di legge ordinaria, affinché li discuta e li voti con priorità ed entro un intervallo di tempo determinato, superato il quale il testo del governo sarebbe sottoposto direttamente al voto finale senza possibilità di modifiche. Si tratta, in questo caso, di uno strumento volto a rafforzare il governo in Parlamento, al fine di garantire l’attuazione dell’indirizzo politico in tempi certi e fronteggiare l’abuso di quei mezzi, come la decretazione d’urgenza, cui l’Esecutivo non potrebbe più ricorrere se non in casi di reale straordinarietà e urgenza, grazie alla costituzionalizzazione dei limiti già previsti dalla legge 400/1988 in termini di omogeneità ed emergenzialità del testo varato con decreto legge, che peraltro diverrebbe inemendabile in sede di conversione.
La Commissione propone, altresì, una revisione dell’attuale Titolo V della Costituzione, con una razionalizzazione del riparto delle competenze tra Stato e Regioni, così da scongiurare quelle discrasie e sovrapposizioni tra i tre livelli legislativi (statale esclusivo, concorrente e regionale esclusivo) sorte copiosamente dalla riforma del 2001. In particolare viene suggerita una contrazione (o eliminazione) delle materie di legislazione concorrente in favore delle Regioni, proponendo nel contempo il transito di alcuni settori strategici – come trasporti, energia e comunicazione – dalla competenza concorrente a quella esclusiva dello Stato.
È sulla forma di governo che si concentra un significativo sforzo di sintesi da parte dei commissari, con la prospettazione di diverse ipotesi di riforma del cuore dell’assetto istituzionale, dal cui buon funzionamento dipende la qualità del processo democratico e la stessa competitività del paese. La relazione, passata in rassegna l’opzione semipresidenziale sul modello francese e quella parlamentare razionalizzata di stampo tedesco, formula una interessante terza ipotesi volta a conciliare elementi delle prime due. Viene così descritta una “forma di governo parlamentare del Primo Ministro”, intesa come parlamentarismo ad elevata razionalizzazione, capace di far emergere la figura del leader di ciascuna coalizione senza che il suo nome venga indicato nella scheda elettorale. In concreto, si prevede che il premier venga nominato dal Capo dello Stato “sulla base dei risultati delle elezioni per la Camera dei Deputati, le quali si svolgono con un sistema elettorale che colleghi al deposito di ciascuna lista o coalizione di liste l’indicazione della personalità che la lista o la coalizione candiderebbe alla carica di Primo Ministro”. Quest’ultimo esporrebbe dinanzi alla Camera il proprio programma, richiedendo un voto di fiducia per appello nominale, e sarebbe sfiduciabile dalla stessa assemblea solo attraverso un’apposita mozione, approvata a maggioranza assoluta, che indichi contestualmente il successore alla guida dell’Esecutivo (“sfiducia costruttiva”, tipica dell’ordinamento germanico). La sua posizione di primus all’interno del governo sarebbe assicurata da alcuni istituti, come il potere di proporre al Presidente della Repubblica la nomina e la revoca dei ministri, la facoltà di richiedere alla Camera il voto a data fissa per l’approvazione dei provvedimenti ritenuti prioritari per l’agenda di governo, ovvero di porre la questione di fiducia su singoli aspetti, impegnandosi a rassegnare le dimissioni in caso di un voto parlamentare contrario alla propria posizione.
In un sistema di tal fatta – ovvero anche in una forma di governo parlamentare più vicina a quella attuale – il Capo dello Stato dovrebbe continuare ad essere eletto dal Parlamento in seduta comune, ma con un quorum più agevole, ossia la maggioranza assoluta a partire dal terzo scrutinio (e non dal quarto, come avviene oggi), con eventuale individuazione di un turno di ballottaggio dopo la quarta votazione.
Collegato alla forma di governo, il sistema elettorale. La Commissione elenca gli obiettivi che un intervento di riforma dovrebbe perseguire, tra cui si distingue la proposta di tenere conto, nella definizione dei collegi elettorali, non solo del criterio demografico, ma anche della dimensione geografica, in modo da evitare gli inconvenienti in termini di rappresentatività derivanti dall’attuale legislazione. Inoltre viene posta in rilievo l’esigenza di scoraggiare la frammentazione partitica, attraverso l’introduzione di soglie di sbarramento elevate (5%, come in Germania), e la ripartizione dei seggi tra le liste (in un sistema proporzionale) a livello circoscrizionale e non più nazionale, come ad esempio avviene in Spagna, con circoscrizioni “piccole” dal punto di vista dei seggi da assegnare.
Riguardo alla formula di traduzione dei voti in seggi, la relazione, dopo aver segnalato la preferenza dei sostenitori del semipresidenzialismo per il doppio turno maggioritario di collegio (Francia), e quella proporzionalistica (ma anche della legge in vigore dal ’93 al 2005) per i fautori del parlamentarismo razionalizzato, delinea un meccanismo adattabile alla forma di governo parlamentare del Primo Ministro, traducibile, in sostanza, in un sistema proporzionale con sbarramento selettivo al 5%, e con premio di maggioranza pari al 55% dei seggi, da attribuire alla lista o coalizione che abbia raggiunto una soglia minima, quantificata tra il 40% e 50% dei voti. In caso di mancato raggiungimento di tale soglia, si svolgerebbe un secondo turno di ballottaggio tra le prime due forze per la conquista del premio. Da segnalare, a completamento della materia elettorale, la posizione unanime della Commissione sull’abolizione della “Circoscrizione estero”, garantendo comunque ai cittadini italiani residenti all’estero l’esercizio del diritto di voto in termini di libertà e segretezza.
Infine, last but not the least, gli istituti di partecipazione popolare, di cui si suggerisce il rafforzamento, mediante, soprattutto, l’introduzione di una “iniziativa legislativa indiretta” da parte di almeno 150.000 elettori con un procedimento che si trasforma in una sorta di referendum propositivo in caso di inerzia del Parlamento, nonché la revisione del quorum per la validità del referendum abrogativo, da calcolare in relazione al numero dei partecipanti alle elezioni per la Camera immediatamente precedenti alla consultazione referendaria. Queste, in estrema sintesi, le proposte che i saggi hanno espresso e consegnato al governo. La palla passa ora alla politica, sperando che non finisca in offside.